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「米国政府のエンタープライズ・アーキテクチャ（EA）に学ぶ」-アウトカム重視、ビジネスとしてのEA、法による義務化と予算統制-
2014.04.16 株式会社オージス総研 明神 知
1. はじめに
日本政府のエンタープライズ・アーキテクチャ(EA)は米国政府のEAに学び、「業務・システム」最適化計画として2003年頃から取り組まれてきました。当初はEAガイドラインに基づいて大量で詳細な現状（As-Is）と将来（To-Be）アーキテクチャのドキュメントを作成することが目的化して、十分アウトカムに繋がらないといったこともありました。最近では、政府CIOを登用して情報システムの棚卸を行い、「お客様サービスの視点」や「政府全体でのIT投資管理」といったIT投資を成功に導くポイントを打ち出しています[1]。以前の記事に、NASAの事例を紹介したことがあります[2]。そこでもEAドキュメント作成が目的化していたものを改めて、経営に役立つEAへと変貌に至った7年間の歴史を紹介しました。東大公共政策大学院の奥村先生は2004年から「仮想政府」セミナー（シンポジウム）を開催して電子政府やEAの取組みについて内外から専門家を招いて発信されてきました[3]。元米国政府のチーフアーキテクトのRichard "Dick" Burkさんも、このセミナーに2012年と2013年の2年に渡って講演されました[4][5]。このたび、奥村先生のご紹介でDickさんと面会して、その経験談をお聞きする機会を得ました。Dickさんは30年の住宅都市開発省（HUD）におけるチーフアーキテクトを経て、巨大な連邦政府全体のEAをチーフアーキテクトとして推進しました。その経験からくるEA成功要因のお話は非常に示唆に富んでいました。特に印象に残ったのは、アウトカム重視、ビジネスとしてのEA、法による義務化と予算統制でした。以下、米国EAの歴史とともに紹介します。
2. 米国電子政府の歴史と特徴
ここで、米国の電子政府の歴史を簡単に振り返り、その特徴を見てみましょう。
（１） パフォーマンス重視[6]
米国政府IT投資の改革は、行政マネジメント近代化の一環として、1990年代に入って冷戦終結後の膨大な財政赤字と向き合うために、行政効率化の取組みのなかで生まれました。調達対象が物品からサービスへと変わって行く中で80年代の連邦調達の方法（ブルックス法）では契約や調達目的達成に関して問題が生じていました。そこでサービス契約に適した「パフォーマンス評価基準」の確立や品質保証、ベストバリューを重視した新たな方式を模索したのです。
同時期に、米国では行政改革の基盤として業績評価が重視されるようになっていました。それまでにも業績主義に基づく予算(Performance Budgeting)の概念は存在し、半世紀に渡って改革が進められてきましたが、どれもが大統領主導のイニシアティブであり政権を跨いで定着することはありませんでした。これに対し、90年代における行政改革は議会での立法を根拠としており、以後、クリントン政権とブッシュ政権に渡って続く長期的な取組の基盤となったのです。
これら政府調達の性格の変化と業績主義に基づく行政改革とが組み合わさって、90年代にはパフォーマンス基準契約(Performance-Based Contracting)の概念が形成され、以下の指針や法が順次制定されました。
1993年に政府業績結果法(GPRA)が制定されました。GPRAは連邦政府内の各省庁に対し主として以下の項目を議会が義務付けた画期的なものでした。
本法の特徴は各省庁の主要なプログラムについて業績目標と実績を定期的に報告する点にあります。
- 各省庁の長は行政管理予算局の長および議会に対し、各省庁のプログラム活動についての中長期の戦略計画ならびに年間の業績計画目標を提出すること。
- 上記の戦略計画は少なくとも今後5年の範囲を網羅すると共に、少なくとも3年ごとに更新すること。
- 戦略計画には大統領の掲げた予算に基づく業績目標を含めること。
- 行政管理予算局の長は各省庁に対して年間の業績計画目標の準備を求めること。また、当該の計画は件の省庁における個々のプログラム活動を網羅したものとすること。
- 各省庁の長は大統領および議会に対し前会計年度におけるプログラムの業績を年次で報告すること。また、この報告には、業績指標、プログラムの実際の業績、当該会計年度における計画目標との比較を含めること。
次に、1994年には連邦調達簡素化法(FASA)が制定されました。
同法では、政府に固有の発注要件や手続きを入札業者となる民間企業に強いていることに連邦調達制度の問題があるとし、調達価格において低価格帯に属するものと高価格帯に属するものとでそれぞれに規制緩和を行いました。
低価格帯に関しては、民間で広く流通しているコモディティ型の製品・サービスを対象に簡素な手続きでこれを調達できるように規制緩和を行い、コモディティ品の調達を奨励しました。
高価格帯に関しては、パフォーマンス基準契約(PBC)の利用を基本方針として打ち出しました。パフォーマンス基準契約は主にサービス契約を念頭に置いた契約手法であり、納入される製品・サービスの内容ではなく、それらによって達成されるべき業務上の目標を要件として調達契約を締結するものです。
パフォーマンス基準契約は業務にとっての調達の意味を明らかにするという仕掛けでもあり、その後のITマネジメント改革でも1つの理論的柱となりました。
（２） CIO任命とEAの義務化
1996年に制定された、クリンガー・コーエン法（CCA）はITマネジメント改革法（ITMRA）と連邦調達改革法（FARA）からなる法です。
ITMRAは一般調達庁(GSA)に集約していたITシステムの調達に関する権限を各省庁の裁量に振り分けた上で統制の仕組みを強化しました。手段として、調達するITシステムと適用対象となる業務における目標達成の関連を示唆するEA（公式にはITアーキテクチャ）の活用を義務付けた他、各省庁における最高情報責任者(CIO)の設置および関連する専門技能を育成する体制作りを求めました。同法ではまた、IT利用に伴うパフォーマンス基準マネジメントの実施を義務付けました。さらに行政管理予算局（OMB）に各省庁の資本計画投資管理（CPIC）とパフォーマンス・結果基準マネジメント（PBM / RBM）の推進と監視を求めたのです。
一方、FARAでは競争調達に関する裁量の拡大を行うことで、公募を進める省庁と入札する事業者の双方に対し、競争調達の実施に関する効率向上を求めました。
これらの法は実質的にEAと各省庁CIO任命義務化の裏付けとなりました。
2002年にブッシュ政権下で制定された電子政府法（e-Government ACT 2002）は、連邦政府の情報システム全般を統括する役割（Administrator）をOMB（行政管理予算局）の下に置いた「Office of Electronic Government」に持たせることを規定しました。同時に各省庁CIOとの連携のためのCIO協議会設置とEAを法定しました。
公式な米国連邦政府CIOの任命は2009年オバマ政権になってからでした。
これは、オバマ政権が電子政府政策を主要な政策として位置付けたことがその理由の一つです。政府CIOは社会的IT基盤の最適化を担うCTOと、CPO（最高業績責任者）と連携してオープンガバメントを推進しています。
（３）予算統制
米国連邦政府の電子行政の最大の特徴は、各省庁の上に民意を反映する大統領直轄のOMB（行政管理予算局）が予算で無駄の排除をコントロールしていることです。
OMBは連邦政府EA（FEA）に基づく業務分析を各省庁に課しており、重複の特定、統合、業務合理化の指示へと導く体制を整備しており、これによってIT投資の統合を進めています。このように米国連邦政府では「全ての投資はEAに対して行われるか、EA移行計画（As-IsからTo-Beへ）から導き出されるかのいずれかであるべき」とされ、EAと投資計画が連動しています。
米国連邦政府の戦略から個別のＩＴ投資、そして予算申請の流れを見ると、民意→大統領公選→国家の方向性→省庁の業務戦略（EA将来像）→IT投資案件→予算反映 というPDCAのプロセスを運営していることがわかります[7]。
３．Dickさんインタビュー
３．１ 東大公共政策大学院での２本の講義から
Dickさんは、2012年と2013年の2年に渡り、東京大学の仮想政府セミナーで講演されています[3][4]。「人、プロセスそしてテクノロジー」では米国政府におけるEAとITマネジメントの採用の歴史を述べたうえで、そこから得られた教訓と日本への提言をされた。「How to Better Use of EA 」ではEAの活用事例とそこから学んだことを紹介したうえで、EAの効果的な活用方法を紹介された。これらの講演資料の中から次の質問をしてみました。
（１）2013年2月の講演「人、プロセスそしてテクノロジー」
- （質問）パスポート発行部局のEA事例（TA中心）で大幅な統合でコスト削減を達成してCIOが解雇されたのはなぜか？
- （回答）解雇されたが、後にさらに上位の職に就いた。見る人は見ている。
- （質問）日本政府への提案で「少数精鋭のYoda's」とあったが、組織的なバックアップは必要ではないか？
- （回答）その通り、組織と体制が必要だ。米国では戦略目的のためにEAがあり、パフォーマンス評価と測定を重視している。日本はITに寄りすぎていないか。
（２）2012年2月の講演「How to Better Use of EA 」
- （質問）7つの基本ルールの中の「組織を超えた支援をもらえ」というのは何故可能なのか？
注記：リチャード・バーク流7つのEA活用ルール
(1)能動的であれ (2)既にあるものは再利用せよ (3)勇気を見せろ
(4)協力し合って運用せよ (5)ＩＴではなく、業務サイドの話をせよ
(6)ミッションがアーキテクチャを推進する
(7)組織の壁を超えて支援を仰げ - （回答）日米政府のEAで大きな違いは、米国は法律でIT投資の重複を監視していること、予算の前にEAを考えること。各省庁の上に民意を反映する大統領直轄のOMB（行政管理予算局）が予算で無駄をコントロールしている。
OMBのほかにGAO（会計検査院）とOIG（監察総監室）が各省庁の上に居るので各省の改革派への協力を惜しまない。 - （質問）EAからアウトカムを得るには？
- （回答）省庁戦略→アーキテクト→投資（金）→導入→成果（評価）のPDCAを回し続けることだ。1年めは20％の効果でも2年目は50%、3年目と継続することで大きな業績向上につながる。
図1 元米国政府チーフアーキテクトRichard "Dick" Burkさんと
３．２ 米国住宅都市開発省（HUD）での経験
- （質問）情報システムの見積もりにはFP法などを使っていたか？
- （回答）情報システムの見積もりにはFPを採用した標準を持っている。外部から専門家も雇い入れた。ただし一貫したものでなく紆余曲折もあった。
- （質問）データアーキテクチャ（DA）についての活動について
（回答）住宅関連でのDAでは、個人住宅の所有者、賃貸利用者、ホームレス、公営住宅居住者といった住宅区分ごとに子供の定義が違っていたことがあった。子供の年齢を0-7歳としたり0-15歳としたりしていたために利用者が転居して別の住居区分になると何度も調査したりしていた。 こういったところにはDAやデータ管理が必須となる。データセキュリティも含めて原理原則を定め整合性を保つ努力をしてきた。EAやDAは各組織の代表者とコミュニティを形成して共同で推進してきた。 - （質問）Dickさんが導入されたセグメント・アーキテクチャとは？
- （回答）セグメント・アーキテクチャは、組織ごとのビジネスプロセスをIT化するに当たって、ビジネスセグメント、企業レベルサービスと個別サービスのセグメントを設けてITとして共通化すべきところ、個別で対応すべきところ、GISのように組織全体で共通利用すべきものというように「重複を避けて効率よいIT化のための区分け」といった概念である。
- （質問）EAの位置づけについて
- （回答）EAは正しいことを正しく行うことを要求するもので、IT依存の部分を競争購買する。政府もビジネスと同じようにやるべきで、ビジネスのためのEAが信念である。
３．３ 米国OMBでの経験
- （質問）EAのプロセスについて
- （回答）まず組織全体のQCDのエビデンスを収集して成熟度を評価し4つのコンポーネント（BC，SC，DC，TC）のAs-Isを策定する。組織戦略に基づき、より良い評価を得るためのTo-Beを定める。これを予算プロセスに組込む。先に予算をつけるのでなく、正しいことを正しく行うためのEAを先に策定してから予算化、投資開発、導入によって成果を得る。ビジネスと一緒にビジネスとしてＥＡを策定するのである。連邦政府はあまりにも巨大な組織なのでセグメントという概念で区分けして考えた。HSPD-12（Homeland Security Presidential Directive 12）：セキュアで信頼性の高い形式のIDについて定めた、政府全体への強制力をもつ標準やIPV6といった具体的で詳細なこともあるが、OMBでやることは連邦政府全体に関することである。
- （質問）巨大な組織をどうやって管理できるのか？
- （回答）巨大な組織を管理できるのは、ITのトータル・ライフサイクルマネジメントによる政府IT調達の効率化を1996年のクリンガー・コーエン法で定め、2002年の電子政府法による各省へのパフォーマンス重視のEA導入とIT投資の監督責任（政府CIO：administrator）を課したから。さらに予算で各省をコントロールできる大統領直轄で強大な行政管理予算局（OMB）の存在が大きい。電子政府法を制定したブッシュ政権のスタッフは良かった。
- （質問）何か注意していたことは？
- （回答）CIOはITの細かいことをCEOに言うのでなく、逆にCEOの思いを取り込むべきだ。常に3つを強調すべきだ。例えば、EAはPeople(雇い、解雇し、訓練して、動機づける)、Process(業績向上ライフサイクル)、Technologyを扱うことだし、
EAが効果を上げるのは(1)PDCA（アーキ、インベスト、インプリ）をまわす(2)それぞれをリンクする(3)ポートフォリオにする を行うことである。
どこまで、いつやるのか日常のビジネスや予算プロセスの中に盛り込む（統合）ことが肝要である。スキルや能力開発にはインセンティブを与え、必要な人材を雇い入れること。
インドのタージマハールホテルは2008年11月に悲惨なテロに見舞われたが、従業員は逃げ道を知っていたにも関わらず最後まで宿泊客と残り仕事を続けた。これは普段からの従業員教育の賜物であり、彼らは普段の仕事を淡々と続けたのである。
このようにEAは正しいことを正しくするために普段のビジネスに組み込むことが重要なのだ。
３．４ 他機関の支援内容
- （質問）エンタープライズ・アーキテクトの経験を生かした活動について
- （回答）HHS（保健福祉省）ではヘルスケア診査の重複を避けるためのデータアーキテクチャや標準化の支援を行った。
国務省（ヨーロッパ領事館）ではパスポートやビザの旅券発行業務の改革
民間企業では公共部門への橋渡しや、グローバル展開への支援など - （質問）EA講師のなかで強調したことは？
- （回答）東大での講演をはじめ、デンマーク、南東ヨーロッパ、オーストラリア、OMB時代に韓国、台湾、シンガポール、カナダで講演した。前述の３つを強調した。：EAはPeople，Process，Technologyであり、効果を上げるには(1)PDCAをまわし(2)リンクして(3)ポートフォリオにすること
３．５ オージス総研の「百年アーキテクチャ」について
- （質問）「百年アーキテクチャ」について解説[8]し、コメントを求めた。
- （回答）このアプローチは良い。私は44年前にアフリカにボーイング747で新婚旅行に行ったが、747もプラザホテルと同じように百年アーキテクチャだ。MITのEAAS(Enterprise Architecture as Strategy)の第三ステージの「オペレーティングモデル」は、どれが良いのでなく各企業のプロセスと顧客や商品の特徴に合わせた統合と連携のレベルを決めるべきだという主張が良い。また、各ステージアップにはIT部門とビジネス部門とのコミュニケーションレベルが重要との認識も良い。
４. おわりに
必ずしも米国のアプローチで電子政府行政がすべて完全に成功しているとは限りませんが、少なくともPDCAサイクルを回しながら国として前進させようとしているところは高く評価すべきと考えます。そのサイクルの中核に、ビジネスとしての「EA」があり、アウトカムを生み出すプロセスに組み込み、その運営を法による義務化と予算統制で確立していることが大きな特徴です。ポトマック河畔の桜が咲き始めた雨の3月にワシントンのホテルでビジネスランチをしながらの長時間インタビューでした。「Enterprise Architect」とだけ書いた名刺のDickさんは、現在も講演やコンサルで活躍中で、学校の先生のごとく噛んで含めるようにお話していただきました。Dickさんをご紹介いただいた奥村先生に感謝して、この拙文を終えます。
（参考文献）
| [1] | 第1回電子行政シンポジウム「日韓電子行政の取り組みと課題 ～韓国電子行政戦略のキーパーソンを迎えて～」開催報告 、奥村裕一、行政＆情報システム、2013年12月 |
| [2] | Robert Stauffer， Larry Helm:Assessing Effectiveness:NASA Capability Portfolio Management， EAC Europe 2010 |
| [3] | 第１回仮想政府シンポジウム |
| [4] | HOW TO BETTER USE ENTERPRISE ARCHITECTURE、Dick Burk Former Chief Architect U.S. Government、Richard Burk、第７回仮想政府セミナー、2012年2月 |
| [5] | 第8回仮想政府セミナー米連邦政府における業務改革とEA～事例研究～、2013年2月 |
| [6] | 行政と情報通信技術(PAdIT)研究DB |
| [7] | 米国連邦政府におけるIT投資管理の最新動向、田村暢大、行政＆情報システム、2013年12月 |
| [8] | 「百年アーキテクチャへのシステム科学アプローチ（その１）」、明神 |
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